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秦治来:联合国改革向何处去
文章来源:《学习时报》  发布时间:2015-09-01?【打印】【关闭

21世纪该有一个什么样的联合国?这是一个冷战结束以来国际社会最为关注却又最为纠结的话题,围绕联合国功过是非、利弊长短的讨论不绝于耳。《联合国宪章》签署至今,联合国已经走过70年风雨伴辉煌的历程。70年是一个特殊的历史节点,人们在追寻“在变革中成长”的联合国记忆之时,也不免憧憬“在期许中转身”的联合国未来。在纪念联合国成立和世界反法西斯战争胜利70周年之际,再次聚焦联合国改革,无疑具有特殊的重要意义。

世界格局变化呼吁联合国改革
  联合国不是空中楼阁,它必须适应和反映国际关系和世界格局的变化。当今时代,世界多极化、经济全球化深入发展,文化多样化、社会信息化持续推进,国际格局和国际秩序加速调整演变。与此同时,推进人类和平与发展的崇高事业依然任重而道远。国际形势的发展变化要求联合国承担更多的责任,而联合国仍然基本保持成立之时的运行机制。联合国是世界反法西斯战争取得胜利的产物。经过几十年的运转,联合国内部效率低下、行政成本高的问题越来越严重。
  联合国自身也发生了前所未有的变化。正如潘基文在纪念《联合国宪章》签署70周年活动上发表的演说所言:“联合国成立七十周年正值人类大家庭处于一个重大的转型期。这个在创立之初由51个国家组成的组织现在已经有193个会员国。1945年估计为23亿的全球人口现在已是一个由70亿人组成的单一人类大家庭。”发展中国家的成员比重增加,深刻地改变了联合国的命运和面貌。为了加强对国际事务的主导,联合国自我推进改革势在必行。
  世界各国对联合国充分发挥功能寄予厚望。1993年联合国大会决定成立改革专门小组以来,联合国的改革每年都会成为大会议题。有些国家实力增长迅速,认为有能力、有资格为国际和平承担更多的责任,对推进联合国改革的愿望愈发强烈。有的新兴大国重视通过争取入常来展示强大的国际影响力;有的发展中国家希望在联合国拥有更大的发言权和代表性;有的中小国家通过参与联合国改革来证明其对外行为能力。凡此种种,参与联合国改革,已成多数国家不言自明的对外工作惯例。

联合国改革只能稳中求进
  联合国是目前国际上最具代表性和权威性的政府间国际组织。这种无可替代的国际地位和作用意味着,联合国的改革必然是一项复杂的系统工程。
  联合国需要改革已成共识,问题的关键在于如何推进。目前,主要有两种思路:激进主义和渐进主义。前者试图彻底改革联合国运行机制,重新设计组织机构,并提出一揽子改革计划。后者主张在联合国现有框架内,遵循《联合国宪章》的精神和原则稳步改革。理性地看,联合国的地位和权威屡遭挑战,不应该也不会成为重组联合国的理由。70年来,联合国为维护国际和平安全、推动共同发展和促进人权事业做出的突出贡献有目共睹,自身随着形势的变化不断完善所取得的阶段性成果有目共睹。在原有机制仍能发挥建设性作用的情况下,“破旧立新”的改革方案显然不合时宜。
  即便联合国改革采取渐进主义的稳妥路线,具体实施过程仍存分歧。在改革目标上,发达国家希望推广其奉行的价值观,要求赋予联合国干预国内政治的权力,扩大安理会行动权力。发展中国家希望增加发言权和代表权,扭转“重安全轻发展”的局面,倾向于经济社会发展。鉴于此,联合国的改革应有利于推动多边主义,提高联合国的权威和效率;维护《联合国宪章》的宗旨和原则;最大限度满足所有会员国尤其是发展中国家的利益;先易后难、循序渐进,增进会员国团结。特别是,坚决反对人为设定改革期限,反对就尚未达成共识的议案进行强行表决。简言之,联合国客观上需要改革,但是彻底的、大规模的改革条件远未成熟。

安理会改革是重中之重
  安理会的改革历来备受关注,是联合国改革的重中之重。安理会承担维持国际和平与安全的责任,是联合国系统中唯一有权采取行动的机构,属于联合国最核心、最权威的部门。安理会的改革涉及两个问题:一是增加代表的问题,二是常任理事国否决权的问题。关于扩容,多数国家希望增加安理会的席位,增加发展中国家的代表,尤其要增加一些非洲代表;巴西、印度、德国、日本则积极谋求入常,“四国联盟”在2005年掀起一场声势浩大的入常风波。关于否决权,争论焦点有二:既有否决机制是否保留,废除一方认为否决权意味着大国政治对联合国的操控;新成员是否享有否决权,反对一方认为否决权的增加可能会使安理会的协议更难达成一致。历史地看,尽管否决权在使用过程中存在诸多争议,但是它对维护国际社会安全、防止战争悲剧所起到的“安全阀”式作用显而易见。因此,推进安理会改革,要坚持均衡性原则和协商一致的精神;不设时间表,不要人为规定动作;增加发展中国家和中小国家参与决策。特别是,改革安理会,应充分考虑联合国系统内外的配套改革。要知道,安理会不是凌驾于联合国之上独立机构,而是联合国系统的一个机构。
  总之,联合国改革无论走得多么远,也始终不偏离《联合国宪章》精神光耀下的“方向盘”。联合国的改革不可能是个别国家“自编、自导、自演”的舞台剧,只能是各国共享多边主义魅力的一幕大戏。

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